正宁县人民政府

一是我市城乡低保和特困供养相关政策解析；

二是档案资料管理方面存在的问题。

一、我市城乡低保和特困供养相关政策解析

（一）最低生活保障

对于城乡低保，这里主要讲解5个方面的政策要点：对象认定、家庭收入、家庭财产、刚性支出、单人户保障。

1、对象认定。县级以上人民政府对共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且财产符合相关规定的城乡居民家庭，给予最低生活保障。也就是说，低保认定的基本条件有三个，即：家庭人口、家庭收入、家庭财产。

同时，城乡低保的类别与家庭劳动能力息息相关。对此，我们作出这样的解读：一是完全丧失劳动能力家庭，主要是城市全额和农村低保一类对象，包括因主要劳动力亡故或者重度残疾，基本没有收入来源的家庭；因家庭成员常年患重特大疾病，经济负担沉重的家庭；因意外事故或者家庭变故，造成生活水平接近特困人员的单亲困难家庭等。二是部分丧失劳动能力家庭，主要是部分城市差额和所有农村低保二类对象，包括因家庭成员病残等原因造成劳动力缺乏、不能外出务工的家庭；因病、因残、因学等原因造成支出负担沉重，影响基本生活的家庭；生活明显困难的独生子女户、二女户和单亲家庭等。在此基础上，还有一些特殊情况，比如：家庭主要成员有妊娠、哺乳、照护重度残疾人或重病患者以及单亲抚养学前儿童等情形的，可视为部分丧失劳动能力。另外，家庭非主要成员因重度残疾、患重特大疾病等大额刚性支出增加，生活长期严重入不敷出的，也要根据实际情况纳入城市全额或者农村一、二类保障范围。

2、家庭收入。包括工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入。

这里主要解读工资性收入的认定办法，这也是收入认定的重点。主要有5条具体规定：

第一条规定“工资性收入参照劳动合同认定；没有劳动合同的，通过调查就业和劳动报酬、各种福利收入认定，或根据社会保险、个人所得税、住房公积金的缴纳情况推算”。问题：大部分人不会提供劳动合同。没有劳动合同，就需要从其它渠道进行推算。

第二条规定“对于无法推算实际工资的灵活就业人员的收入，在户籍地就业的按户籍地最低工资标准计算，不在户籍地就业的按务工地最低工资标准计算”。问题：农村低保对象精准认定难，难就难在许多短期和灵活务工人员的收入难以准确核算，而我们的保障对象中，大多数就是这种短期和灵活务工人员。为了解决这个问题，我们提出这样一个政策要求，就是要“硬算账”。（目前我市最低工资标准是每人每月1720元）

第三条规定“因拖欠等原因未得到的工资不计入家庭收入”。问题：个别地方将低保对象还没有拿到手的钱计入了家庭收入，然后将其退出保障范围（比如：还没有领到的务工工资、还没有拿到的征地补偿款、还没有卖出去的牛羊、粮油、果菜等等）。这样做就是犯了“算账式脱贫”的错误。

第四条和第五条规定“在法定劳动年龄内、有劳动条件和完全劳动能力（非重度残疾人）的家庭成员，无正当理由不参加劳动的，按户籍地最低工资标准（最低工资标准的20%—50%）计算其收入”。目的：最大限度地调动他们的劳动积极性，防止“养懒汉”，同时也给基层的工作人员赋予一定的裁量权。遇到于这种情况，我们就要根据上面的政策标准，硬算他们的收入。符合条件的继续保障，不符合的要坚决退出。

关于务工收入的计算时间，不是每人每年算12个月，而且是分档计算：对于长期务工人员，我们按10个月计算；对短期务工人员，按6个月计算；对灵活务工人员，按3个月计算；同时，还要扣减就业成本和相应的刚性支出。

3、家庭财产。这里主要解读房产、银行存款、车辆、市场主体四个方面的规定。

（1）在房产方面。政策规定“居住用房不超过1套（栋），且名下再无其它商品房、商铺、车库（位）、出租类不动产等”。大家注意，这里只规定了“居住用房不超过1套（栋）”，并没有规定这个房子是不是商品房。反过来讲，就是说如果困难群众的住房只有一套，那么它可以是商品房，这是一个大的政策变化。例如：如果一个农村低保对象在农村没有房子（院子），但是他在县城买了一套商品房，那么不算他的住房超标，不能因此而退出保障范围。当然，在具体操作过程中还是要注意把握标准，如果他买的是超大房子、豪宅、别墅等明显奢华的商品房，那么也要算他的住房超标。同时还规定“家庭已拥有1套（栋）居住用房，同时父（祖）辈留下祖屋且申请家庭成员不作居住或出租的，不认定为超过住房标准”。

（2）在存款方面。规定存款不超过“当地低保月保障标准×保障家庭人口数×24个月”的计算数额。比如：按照2022年农村低保月指导标准439元计算，那么一个4口之家24个月的存款就是42144元；一个6口之家就是63216元。也就是说家庭人口越多，可以拥有的存款也越多，不再是以前的3万元。这是在综合考虑经济社会发展的基础上提出来的，这样做更贴合实际、更人性化。在此基础上，还规定“不包括6个月内因病、因学等筹集的存款”，这里要把准“6个月”和“因病、因学”的条件。如果一个家庭没有患者、学生等情况，或者大额存款的时间远超6个月，那就不符合这一规定，就要认定为存款超标。

（3）车辆方面规定要“无5万元以上消费型机动车或大型农机具”。5万元的价格界定，按购车票据金额确定购车价，没有购车票据的，按购买时市场价确定。同时，还规定“不包括已损坏废弃车辆和农机具”，就是要避免对有车辆信息的人员搞“一刀切”，没有经过核查，全部清退出保障范围，比如：个别地方将名下有车辆信息的低保对象全部清退，但经过我们入户调查，其名下车辆已经损坏废弃多年，但车主一直没有去办理报废手续，导致一直有车辆信息。对于这类情况，要坚持实事求是，实地调查，据实保障。

（4）经商登记方面，规定要“无经商登记信息”，但在申请家庭成员名下查询到经商登记信息时，有三种特殊情形可以予以豁免：一是无经济实体、无收入；二是属于无雇员的小作坊、小卖部，且净收入不超过当地低保标准；三是属于原建档立卡贫困户统一参加当地合作社、集体所有制公司等经济组织。对于这三种情形，经工作人员调查核实后，可视为无经商登记。这样规定的目的，就是要有效激发和保护保障对象的创业积极性。只要他有发展意愿，且符合上述条件，我们就“扶上马”“送一程”，让他发展得更快更好。

4、刚性支出。也就是在申请前12个月内共同生活的家庭成员因病、因残、因学等造成的必须支出，我们在认定对象时要予以适当扣减。

（1）关于因病刚性支出，包括三个方面：一是家庭成员因病住院，按规定享受基本医保、大病保险、大病补充保险、医疗救助等政策后，由个人自负的合规费用；二是长期患慢性疾病需门诊救治，按规定享受相关报销救助政策后，由个人自负的合规费用；三是因治疗疾病必须支出的交通费、生活费。

（2）关于因残刚性支出，主要指家庭成员因残疾康复治疗和配备必要的辅助器械个人支出费用。

（3）关于因学刚性支出，主要指家庭成员中有就读于国内全日制普通高校、高等职业学校、高等专科学校和高中(含中等职业学校)的学生，每年缴纳的学杂费、书本费及必须的生活费。

有一点需要明确：读研究生、读博士的，我们暂时不予考虑。因为他们已经有相当的能力解决自己的基本生活问题。

5、单人户保障（这也是近年来的一项重点政策）。

单人户保是低保的特殊形式。主要有两种情形：一是将低保边缘家庭中的重残人员、重病患者，经个人申请，按照“单人户”纳入农村低保范围。二是脱离家庭、在宗教场所居住三年以上（含三年）的生活困难的宗教教职人员，也可单独提出申请。

主要讲第一种情况：这里的重残人员是指持有残疾证的一级、二级重度残疾人和三级智力、精神残疾人。重病患者是指患有相关部门认定的重特大疾病、或者当年患病就医自负费用超过上年度家庭总收入的人员。关于大病的病种，大家了解两个文件：一个是2019年7月省卫健委等部门下发的《关于做好2019年农村贫困人口大病专项救治工作的通知》，这个文件将大病病种调整为25种；另一个是2020年4月国家卫健委等部门下发的《关于进一步扩大农村贫困人口大病专项救治病种范围的通知》，又增了5种大病，加起来就是30种。同时各地医保、卫健等部门会最终确定当地的大病病种，并公布相关目录。就医自负费用指经基本医疗保险、大病保险以及各类补充医疗保险、商业保险报销，并实施医疗救助后剩余的费用，而不是医疗总费用。低保边缘家庭，也就是以前我们所说的低收入家庭，其家庭年人均收入达到或超过当地低保标准，但低于低保标准的2倍。2022年的城市低保标准是年人均8160元，那么城市低保边缘人口的收入应该在8160元—16320元之间；农村低保标准是年人均5268元，那么农村低保边缘人口的收入应该在5268元—10536元之间。

（二）特困人员认定

这里主要讲解3个方面的政策要点：“三无”的认定、特困人员财产、终止供养。

1、关于“三无”的认定。

我们所讲的特困人员，就是同时满足“三无”条件的“三种人”。其中的“三无”即“无劳动能力、无生活来源和无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力”；“三种人”即老年人、残疾人、未满16周岁的未成年人。因此，“三无”也是认定特困人员的核心条件。

（1）“无劳动能力”。原来主要有三种情形：一是60周岁以上的老年人，二是未满16周岁的未成年人，三是残疾等级为肢体一级和智力、精神一、二级的残疾人。现在拓展到五种：

一是60周岁以上的老年人（长期生活在海拔2500米以上地区的可降低至55周岁）。我省降低了高海拔地区人员“无劳动能力”的年龄限制，主要是考虑到甘南州等部分市州、县区的实际情况，只要海拔达到这一要求，都可以这样执行。但一定要严格标准，不要搞“四舍五入”。

二是未满16周岁的未成年人。这个条件没有发生变化，但有三点需要大家准确把握：第一，如果年满16周岁还没有纳入特困供养范围，则不能再纳入；第二，如果16周岁之前已经在供养范围，则能够继续享受供养待遇至18周岁；第三，特困人员年满18周岁仍在接受义务教育，或者在高中、中职和普通高校就读的，可继续享有救助供养待遇，直到毕业。

三是残疾等级为一、二、三级的智力、精神残疾人，残疾等级为一、二级的肢体残疾人，残疾等级为一级的视力残疾人。这里的认定条件发生了较大变化，原来只是“肢体一级和智力、精神一、二级”，这次增加了“一级视力、二级肢体和三级智力、精神”。作出这样的调整，主要是考虑到这些残疾人大都没有劳动能力，生活自理能力也比较差，实际生活非常困难。不仅需要基本生活救助，而且需要提供照料服务。我们在工作中要注意，残疾等级要以残疾证为依据，不能凭感觉去认定。

四是经由劳动能力鉴定部门认定的完全丧失劳动能力人员。这是我省新增的规定。大家要明确一点，劳动能力鉴定，一般是由当事人向当地劳动能力鉴定部门提出申请，由该部门作出鉴定结果。如果这类人员在申请救助时能够提供相关的鉴定材料，我们也认可。

五是因病卧床连续6个月以上（含6个月）且需他人长期照料的人员。这也是新增的一款规定。对于这种情况，我们在认定时要注意客观性和准确性，一方面要看他的病情诊断资料，看是不是真的“不能下地”；另一方面要通过邻里访问，了解他是不是真的“久卧在床”。这是两个重要因素，要调查了解清楚，不然就会导致出现弄虚作假的情况。

（2）“无生活来源”。无生活来源，不是说完全没有收入，而是收入总和要低于当地低保标准，且财产符合当地特困人员财产状况规定。这里大家需要注意两点：一是要把握好不计入收入的项目，像低保收入核算一样，不能把特困供养金、基础养老金、优待抚恤金等算进去。二是不能把监护人家庭的收入算进去。

（3）“法定义务人无履行义务能力”。原来主要有三种情形：一是特困人员，二是60周岁以上或者重度残疾的低保对象，三是无民事行为能力、被宣告失踪、或者在监狱服刑的人员。现在拓展到六种情形：

一是特困人员。这一款继续沿用，没有变化。

二是60周岁以上的低保对象。这一款也没有发生变化。但这里大家要搞清楚60周岁“没有劳动能力”和“没有履行义务能力”的区别。60周岁是法定的无劳动能力的年龄界限之一，但无劳动能力并不代表没有履行义务的能力。比如：一个65岁的退休干部，月工资4000元；一个62岁的菜农，年种植收入20000元。这两个人都是法定的无劳动能力人员，但是有收入且有履行抚养义务的能力。

三是70周岁以上的老年人，人均收入低于当地上年人均可支配收入，且其财产符合当地低保边缘家庭财产状况规定的。（庆阳市2021年城镇居民人均可支配收入为36035.9元，农村居民人均可支配收入为11537.6元，）这是新增的一款规定，主要目的是帮助解决家庭“以老养残”的问题。特别是对于有一定收入的70岁以上老年人，需要抚养重残子女的情况，有很大帮助。比如：一家三口人，农村户口，老两口70多岁，一个儿子40多岁，肢体一级残疾，无子女、无收入。老头年收入20000，老两口的年人均收入为10000元。按照以前的政策，他们这个儿子无论如何也不能享受特困供养待遇。但按照新的政策，2021年我市农村居民人均可支配收入为11537.6元，老两口的年均收入低于这个数字，那么就可以认定他们没有抚养子女的能力，他们的这个儿子也就可以纳入特困供养范围。

四是持有残疾证的一级、二级重度残疾人和残疾等级为三级的智力、精神残疾人，本人收入低于当地上年人均可支配收入，且其财产符合当地低保边缘家庭财产状况规定的。这里在原来“重度残疾的低保对象”基础上作了较大拓展：首先，在以前一、二级的基础上，增加了智力、精神三级残疾人。其次，将“低保对象”拓展到了“本人收入低于当地上年人均可支配收入”，也就是在收入条件上作了大的调整。举个例子：比如困难群众李四，30岁，智力三级残疾，本人2021年收入为10000元，但低于2021年我市农村居民人均可支配收入11537.6元，就被认定为无履行义务的能力。

五是无民事行为能力、限制民事行为能力、被宣告失踪或者在监狱服刑的人员，且其财产符合当地低保边缘家庭财产状况规定的。这里没有大的变化。大家需要明确的是，民事行为能力的认定，由人民法院来进行。我们在遇到类似情况的时候，需要让申请人提供相关的佐证材料。

六是低保边缘家庭中患有相关部门认定的重特大疾病或者当年患病就医自负费用超过上年度家庭总收入的人员。这一款规定是在国家政策基础上新增的，主要是考虑到低保边缘家庭中重病患者属于“单人户”低保对象，那么他本人就可以被认定为无履行义务能力。

2、关于特困人员的财产。政策规定，特困人员的银行存款不超过“当地特困人员基本生活保障标准（元/人月）×保障人数（人）×24（月）”的计算数额。比如：按照2022年农村特困人员基本生活指导标准571元/人月计算，一个农村特困人员可以拥有的存款为13704元。大家注意，这个存款额度是一个参考值，在实际操作过程中，如果特困人员的存款超过了这一标准但超得不多，我们可以灵活处理，继续保障。如果超得很多，那我们就要搞清楚这些存款的来源和用途，再下结论。

3、关于终止特困供养。主要有六种情形：一是死亡或者被宣告死亡、被宣告失踪；二是具备或者恢复劳动能力；三是依法被判处刑罚，且在监狱服刑；四是收入和财产状况不再符合本办法相关规定；五是法定义务人具有了履行义务能力或者新增具有履行义务能力的法定义务人；六是自愿申请退出救助供养。对于不再符合救助供养条件的特困人员，县、乡两级要及时办理终止救助供养手续，不能出现“死人领取供养金”“失踪人口享受供养待遇”“自愿申请退出但不让退出”等情况的发生。

以上是对低保审核确认和特困人员认定的政策解读，这里特别强调一下社会救助审核确认权限下放和村级职能。

二、关于救助行政文书的使用和救助档案的填写

一方面，是行政文书的使用，包括申请授权承诺书、入户调查表、审核确认表、不予批准告知书、公示单等等，这些行政文书是落实救助政策的重要工具和载体，体现了救助各环节的各项工作、标准、要求，是必须要有的东西。问题：各地在行政文书使用、救助档案管理方面的工作不平衡，有的县区一直做得比较好，及时根据政策变化来调整文书内容；有的县区在近两年的工作中进行了完善，现在做得也比较好。但也有一些县做得不好，文书的管理使用不规范、内容不全、书写潦草、关键环节缺项漏项。另一方面，是档案数据的填写。近年来，国家和省上各种督查、考核、评估都少不了查阅档案资料，通过查阅其中的各类数据，来看我们的对象保得准不准、政策落实得好不好。问题：有的地方档案数据信息逻辑关系混乱，顾此失彼、前后矛盾；有的一眼望去“一片空白”，除了申请人家庭成员基本信息，其他的什么都不填写。

为了规范全省社会救助行政文书管理使用，省厅下发专项通知，对这项工作作出安排，并梳理了低保、特困、临时救助方面的行政文书样表，要求各地以样表为基础，结合本地相关政策规定，研究制定符合当地实际的社会救助行政文书。现行文书缺失的，要抓紧补充完善；文书内容不全、不科学、不规范的，要尽快修订调整。从8月20日开始，各地要全面推广使用规范的社会救助行政文书，省厅将纳入困难群众救助绩效评价范围进行打分。对这项工作，大家一定要高度重视，按要求制定、完善、使用救助行政文书，并准确填写数据信息，省厅在之后的调研督查检查中将重点进行检查。